digi mondo 09/2019

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Verwaltungsdigitalisierung ist mehr als nur die Umsetzung des OZG

Im August 2017 ist das Gesetz zur Verbesserung des Onlinezugangs zu Verwaltungsleistungen (OZG) in Kraft getreten. Damit sind Bund, Länder und Kommunen verpflichtet, bis 2022 ihre Verwaltungsleistungen digital anzubieten – vor dem Hintergrund des föderalen Dschungels deutscher Verwaltungen stößt die Umsetzung allerdings auf einige Schwierigkeiten. Zudem besteht die Gefahr, dass das OZG den Blick für andere elementare Aufgaben der Verwaltungsdigitalisierung verstellt.

Das OZG greift bei der Leistungsanforderung bzw. Kontaktaufnahme mit der Verwaltung, also der Portalebene, ein und möchte den digitalen Wandel vorantreiben. Es wurden bisher 575 Leistungsbündel identifiziert, welche aus ca. 4.500 Einzelleistungen bestehen, die nun über die Verwaltungsportale von Bund und Ländern elektronisch bereitgestellt werden müssen. Die Vorteile für den Bürger liegen auf der Hand. Bei näherer Betrachtung fällt auf, dass sich das Gesetz eben nur mit der Onlineverfügbarkeit der Leistungen beschäftigt und bei Weitem nicht alle Ziele abdeckt, die mit einer sinnhaften Verwaltungsdigitalisierung einhergehen. Ausgehend von den Grundideen und Potenzialen einer OZG-Umsetzung skizzieren wir im Folgenden typische Umsetzungsprobleme im Rahmen der Standardisierung der Verwaltungsleistungen und beleuchten das OZG vor dem Hintergrund einer umfassenden Verwaltungsdigitalisierung.

Ein Amazon für Bürgerdienste?

Bund und Länder entwickeln jeweils Verwaltungsportale – wie vom OZG vorgesehen. Um einen besseren Zugriff durch Bürger und Unternehmen auf die Verwaltungsleistungen anzubieten, sollen die Portale interoperabel sein. Ziel ist ein Portalverbund, sodass ein Auffinden der Services über denselben Aufrufkanal realisiert werden kann (Single Sign-On). Verstärkt wird dies auch dadurch, dass jeder Bürger und jedes Unternehmen nur ein Nutzerkonto besitzen soll, das ein länderunabhängiges Authentifizieren ermöglicht.

Bereits jetzt wird vermehrt Wert auf Datensparsamkeit bei Antragstellungen gelegt. Der Blick in die Zukunft sollte allerdings sein, dass Daten nur noch einmalig eingegeben werden und anschließend ein automatischer Datenaustausch zwischen den Verwaltungen stattfindet. Dieses Once-Only-Prinzip soll für Vernetzung und Automatisierung sorgen, um effizientere Verwaltungs­vorgänge zu gewährleisten und es Bürgern sowie Unternehmen einfacher zu machen.

Vorstellbar ist hier also eine Art „Amazon-Konto“, das jeder Bürger bzw. jedes Unternehmen einmalig anlegt, um Verwaltungsleistungen zu nutzen. Alle Daten werden von der betreffenden Person in diesem Konto gespeichert und Freigaben zur Verarbeitung sowie Nutzung an die Verwaltung erteilt. Bereits in Anspruch genommene Leistungen werden im Konto als Historie hinterlegt, sodass ein schneller und einfacher Zugriff realisierbar ist. Außerdem kann direkt über das Konto kommuniziert und Medienbrüche auf diese Weise vermieden werden. Es existiert also nur noch ein „Shop“, bei dem alle Verwaltungsleistungen aufgerufen werden können (One-Stop-Shop).

Mit der Historie kann außerdem ein Algorithmus verknüpft werden, der dem Nutzer direkt Vorschläge an­zeigt, die zu seinen bisher getätigten Anträgen passen könnten. Wenn also eine Geburtsanzeige vorgenommen wird, zeigt das Konto zum Beispiel direkt auch die Möglichkeit des Kinder- und Elterngeldes an. Vision ist außerdem, dass die Daten aus der Geburtsanzeige automatisch für die weiterführenden Anträge genutzt werden, ohne dass der Nutzer diese ansteuern muss (No-Stop-Shop).

Probleme bei der übergreifenden Standardisierung

Ursprünglich war im Rahmen der Umsetzung des OZG angedacht, dass jeweils eine Blaupause für die Verwaltungsleistungen erstellt wird, sodass jede Verwaltung darauf zugreifen kann. Durch den Föderalismus existieren allerdings unterschiedliche Gesetze und Satzungen für gleiche bzw. ähnliche Leistungen. Eine Standardisierung auf Bundesebene ist somit kaum so möglich, wie es vorgesehen war. Aber auch auf Länder- und Kreisebene sind die Vorgänge bisher sehr verschieden in ihrem Ablauf – vor allem bedingt durch das kommunale Satzungsrecht. Im Hinblick auf die DSGVO und die geforderte Datensparsamkeit müssen die Prozesse in der Regel noch einmal rekapituliert werden.

Es gibt natürlich Beispiele, bei denen eine grundsätzliche Standardisierung erfolgreich war. Hierzu zählen das Standesamts- und das Sozialportal des Landes Hessen. Jede hessische Kommune kann beispielsweise die Online-Beantragung von Personenstandsurkunden einheitlich nutzen, ohne dass Anpassungen nötig sind. Die Datenfelder für den Antrag sind vom Fachverfahren vorgegeben. Da im Bereich des Standesamts nur ein Fachverfahren existiert, war dies einfach lösbar.

Dies ist allerdings eher die Ausnahme als die Regel. Wir verdeutlichen die Probleme uneinheitlicher Anforderungen an die Datenerhebung am Beispiel der Zweitwohnungssteuer: In diversen Satzungen zur Zweitwohnungssteuer von hessischen Kommunen werden die Daten beschrieben, die zur Berechnung der Steuer notwendig sind. Meist gehört hierzu die Adresse der Nebenwohnung, der Einzugstermin, die Höhe der Miete sowie Name und Alter des Nebenwohnungsinhabers. Bereits mit diesen Informationen kann die Kommune herausfinden, ob ein Bürger zweitwohnungssteuerpflichtig ist und auf welchen Betrag sich die Steuer beläuft.

Im nächsten Schritt werden zumeist Tatbestände der Steuerbefreiung in den Satzungen festgelegt. Diese ähneln sich zwar oft, sind aber nicht komplett identisch. So können also weitere Daten wie der Familienstand oder das Ausbildungsverhältnis nötig werden, um über die Steuer entscheiden zu können. Manche Erhebungsbögen zur Zweitwohnungssteuer gehen auch auf statistische Werte ein, die zur Erfüllung der Aufgabe nicht von Wert sind. Hierzu gehören Fragen zur Ausstattung der Wohnung, Art des Hauses und Renovierungszeiten.

Grafisch lässt sich das so abbilden, dass in der Mitte des Kreises (vgl. Abbildung 2) die Daten zentralisiert werden, die für die Verwaltungsleistung immer gleich sind – also standardisiert werden können. Je weiter man dann in den Ringen nach außen geht, desto unterschiedlicher werden die abgefragten Informationen. Eine standardisierte Blaupause ist also nur in der Mitte möglich und muss um die weiteren Daten nach außen hin erweitert werden – sollten diese wirklich nötig sein.

Das OZG spricht nicht alle Ebenen der Verwaltungs­digitalisierung an

Häufig wird eine erfolgreiche OZG-Umsetzung mit einer erfolgreichen Verwaltungsdigitalisierung gleichgesetzt – ist das tatsächlich so? Die Thematik des OZG ist wichtig und ein richtiger Schritt in die Digitalisierung der Verwaltung. Es treibt die digitale Transformation als einen Baustein an und gibt Möglichkeiten der Weiterentwicklung. Allerdings ist die reine Umsetzung des OZG noch längst nicht alles, denn im Rahmen der Verwaltungsdigitalisierung kann zwischen drei Ebenen unterschieden werden:

1) „Portal“ (Wie wird der Kontakt zum Bürger und zu Unternehmen realisiert?),

2) „Datenfluss“ (Wie werden Daten/Informationen transportiert?) und

3) „Vorgangsbearbeitung“ (Was passiert in den Systemen innerhalb der Verwaltung?).

Für eine typische Verwaltung im Jahr 2019 sieht das Bild wie folgt aus: Auf der Ebene „Portal“ sind traditionelle Kontaktkanäle wie Telefon, Brief und persönliche Vorsprache im Amt aktuell noch vorherrschend. Das Ausfüllen von Online-Formularen gaukelt zwar eine Digitalisierung vor – spätestens beim Blick auf die zweite Ebene „Datenfluss“ wird aber deutlich, dass wir noch weit davon entfernt sind, die Potenziale einer sinnvollen Digitalisierung auszuschöpfen. Das Dokument ist das vorherrschende Paradigma – ein reiner Datensatz noch die Ausnahme. Die vom Bürger ausgefüllten Formulare werden oft ausgedruckt oder als PDF-Dokument weitergeleitet. In beiden Fällen erfolgt eine manuelle Dateneingabe in die Fachverfahren – und oft ein zweiter und dritter Ausdruck von Dokumenten zur Ablage in einer Papierakte. Überhaupt ist die Systemlandschaft zum Beispiel in Kommunen von einer sehr großen Zahl verschiedener Fachanwendungen geprägt. Die Insellösung (Stichwort „Königreiche“) ist eher die Regel als die Ausnahme. Das führt auf Ebene der Vorgangsbearbeitung, sozusagen dem Back Office der Verwaltung, zu massiven und kurzfristig nur schwer abbaubaren Ineffizienzen (hohe Anzahl von Medien- und Informationsbrüchen, Schnittstellenproblematik, Intransparenz, Erschwerung einer wirksamen IT-Governance etc.).

Auf allen drei Ebenen lassen sich im Hinblick auf die Digitalisierung – ohne im Detail auf verschiedene Begriffsverständnisse von „Digitalisierung“ eingehen zu wollen, sollte hierunter auch Automatisierung und Vernetzung gefasst werden – verschiedene Zielsetzungen definieren. In diesem Zusammenhang wird eine ganze Vielzahl an Ideen und Konzepten genannt, von denen eine Auswahl im Folgenden grob den drei Ebenen zugeordnet werden sollen (siehe Abbildung 3):

Eine ebenenübergreifende Optimierung und Digitali­sierung von Prozessen sollte selbstverständlich ebenfalls ein Ziel darstellen – in der Realität wird diese Sichtweise aber häufig schlicht aufgrund ihrer Komplexität ausgeblendet.

Fazit: OZG < Verwaltungsdigitalisierung < Smart City

Das OZG greift bei der Leistungsanforderung bzw. Kontaktaufnahme mit der Verwaltung, also der Portalebene, ein und möchte den digitalen Wandel vorantreiben. Dies gilt zumindest für das „Schaufenster Internet“ – denn bei näherer Betrachtung fällt auf, dass sich das Gesetz eben nur mit der Onlineverfügbarkeit der Leistungen beschäftigt und eine sinnhafte Verwaltungsdigitalisierung mit all ihren oben dargestellten Zielen nicht abdeckt. Anders ausgedrückt: Eine Verwaltung kann das OZG weitgehend umgesetzt haben, schubst gleichzeitig noch fleißig Papier durch die Amtsstuben – und ist zudem noch weit weg von einer Smart City.

An dieser Stelle ist für eine erweiterte „OZG-Readiness“ zu plädieren, die auch die Prozesse in der Verwaltung selbst mit einbezieht und nicht nur die Spitze des Eisbergs im Blick hat.