Die Schnittstelle von Verwaltung und Unternehmen weiterentwickeln – mittels E-Rechnung und Meldesystem

Im Koalitionsvertrag der Bundesregierung von November 2021 haben SPD, Bündnis 90/Die Grünen und FDP beschlossen, ein zentrales Meldesystem für Rechnungen zur Vermeidung von Umsatzsteuerbetrug einzuführen. Die Grundlage für ein derartiges Meldesystem ist eine umfassende Nutzung elektronischer Rechnungen in Form eines strukturierten Datensatzes – so, wie dies bereits durch die E-Rechnungs-Verordnung für den B2G-Bereich erfolgreich umgesetzt wurde. Damit bietet ein derartiges System nicht nur das Potenzial, die Schnittstelle zwischen Unternehmen und Verwaltungen grundlegend zu modernisieren, sondern auch die Digitalisierung im B2B-Kontext nachhaltig zu forcieren.

Bereits seit Jahren ist die Bekämpfung von Umsatzsteuerbetrug und die Erhöhung der Transparenz der zugrundeliegenden Vorgänge ein Diskussionspunkt unter den europäischen Finanzministern (VeR-Studie, 2020). In Deutschland wurde hierzu vor zwei Jahren u. a. die Kassenbonpflicht eingeführt. Die  ebenfalls seit 2020 herrschende Verpflichtung zur Übermittlung elektronischer Rechnungen für den Austausch mit öffentlichen Auftraggebern (B2G) und der Standard XRechnung gelten damit zurecht als große Schritte auf dem Weg der Digitalisierung von Zahlungsprozessen. Die E-Rechung ist somit eine wichtige Voraussetzung für z. B. die Automatisierung der Rechnungseingangsprüfung, die weitestgehend medienbruchfreie digitale Integration des gesamten Beschaffungsprozesses von der Bestellung bis zur Zahlung und auch eines digitalen Meldesystems für die Umsatzsteuer. Letzteres kann helfen, die Mehrwertsteuerlücke, die durch fehlerhafte Steueranmeldungen, Steuerhinterziehung und betrügerische Konstruktionen zustande kommt, deutlich zu reduzieren. Allein in Deutschland beziffert die EU-Kommission die Lücke in 2019 auf ca. 23 Milliarden Euro, für ganz Europa sogar auf 134 Milliarden Euro. Aufgrund der Corona-Pandemie und ihrer Auswirkungen wird eine Steigerung auf rund 164 Milliarden Euro erwartet.

Exkurs: Grundlagen des italienischen Clearance-Modells

Ein Blick in die europäischen Nachbarländer bestätigt, dass Meldesysteme bzw. Clearance-Modelle erheblich dazu beitragen können, Mehrwertsteuerlücken zu reduzieren. In Italien wurde mit der Plattform „Sistema di Interscambio“ (SdI) bereits ein verpflichtendes zentrales System für die Übermittlung und fiskalische Prüfung von Rechnungen eingeführt. Bereits ein Jahr nach Einführung konnte eine Mehreinnahme von 3,6 Milliarden Euro registriert werden (DStR, 2021). Anders als reine Reporting-Systeme, die Unternehmen bestimmte Meldepflichten vorschreiben, tauscht das italienische Clearance-Modell Rechnungsdaten mittels eines zentralen Fiskalsystems aus. Umfang des Reportings und Berichtswege können sich dabei in den verschiedenen Modellen unterscheiden.

Das italienische Modell ist eines der ersten in der EU umgesetzten „harten“ Clearance-Modelle. Grundlage des Modells ist eine umfassende Verpflichtung zur elektronischen Rechnungslegung. Für B2G und B2B sind im italienischen Clearance-System alle Rechnungen zu innerländischen Geschäftsvorfällen verpflichtend über die Plattform SdI der Finanzverwaltung  abzuwickeln. Praktisch haben alle Rechnungssteller ihre Rechnung an die Plattform zu übermitteln. Dort werden sie fiskalisch geprüft und dann von der Plattform an den Rechungsempfänger weitergeleitet. Nur Rechnungen, die über diesen Weg zugestellt wurden, haben rechtliche und fiskalische Wirksamkeit. Auch bei Barkäufen finden Rechnungen nur dann fiskalische Berücksichtigung, wenn während des Kassiervorganges die Steuerkennnummer des Käufers hinterlegt wurde und somit eine Zuordnung erfolgen kann. Bargeschäfte  mit Privatkunden, wie z. B. in der Gastronomie oder dem Einzelhandel, werden durch eine verpflichtende Meldung der Umsätze aus den Kassensystemen an die SdI erfasst.

Digitale Wertschöpfungsnetze werden durch Clearance-Verfahren ermöglicht

In Deutschland wurde in den vergangenen Jahren bereits eine gute Ausgangsbasis für die Einführung eines potenziellen Meldesystems geschaffen. Dabei war die Bundesverwaltung auf Basis der E-Rechnungs-Verordnung Vorreiter. In diesem Zusammenhang wurden Inhaltsstandards verbindlich definiert und Rechnungseingangsplattformen entwickelt, über die der elektronische Rechnungsversand zuverlässig erfolgen kann. Auch wurden Referenzprozesse entwickelt und strategische Übertragungswege, wie z. B. Peppol (Pan-European Public Procurement OnLine), eingebunden. Die in Folge entstandenen Komponenten bilden durch ihre Nachnutzbarkeit die Basis für eine mögliche Weiterentwicklung dieser Prozesse und deren intelligente Verknüpfung untereinander, um die eingangs angeführten Optionen wie z. B. ein zentrales Meldesystem für Rechnungen nutzen zu können.

Die Vorteile eines elektronisches Meldesystems sind offensichtlich: Verwaltung und Staat profitieren von mehr Transparenz, die Digitalisierung in den Unternehmen wird forciert und die Grundlagen für einen gesteigerten Automatisierungsgrad gelegt. So kann nicht nur die Mehrwertsteuerlücke reduziert werden, sondern mittelfrisitg können auch Prozessoptimierungen und Kosteneinsparungen auf Seiten der Unternehmen realisiert werden.

Ein Lösungsansatz muss Ende-zu-Ende durchdacht sein

Um ein nachhaltiges Meldesystem aufzubauen, müssen die Interessen der Beteiligten und Betroffenen genau betrachtet, bewertet und in einem Umsetzungsprozess berücksichtigt werden. Für die Verwaltung ist es von entscheidender Wichtigkeit, zuverlässig und automatisiert auf die für Clearance erforderlichen Daten zugreifen zu können. Zudem muss eine hohe Bandbreite an Transaktionsmöglichkeiten abgedeckt werden können – vom internationalen Zahlungsverkehr bis runter zum „Tresengeschäft“ an der Kasse im B2B- und B2C-Bereich. Zudem muss es betrugsresistent und im hohen Maße gegen Ausfälle geschützt sein. Anforderungen an den Datenschutz müssen jederzeit erfüllt werden, Datensparsamkeit und Rechtssicherheit müssen bei Transaktionen gegeben sein. Nicht zu guter Letzt ist das Problem der Mehrwertsteuerlücke kein durch einzelne Mitgliedsstaaten lösbares Thema, sondern bedarf vielmehr eines gesamteuropäischen Ansatzes bzw. die Integrationsfähigkeit der nationalen Modelle in ein gesamteuropäisches Modell.

Grundsätzich ist eine umfassende Verpflichtung zur elektronischen Rechungsstellung und -übermittlung zwingende Voraussetzung, um den höchstmöglichen Nutzen weitergehender Entwicklungen sicherzustellen. Dadurch lassen sich auch parallele Verarbeitungsprozesse vermeiden. Um die Akzeptanz eines zentralen Meldesystems zu steigern, sollte es die Option geben, Rechnungen kostenlos zu erstellen und an den Empfänger zu übermitteln. Dies stellt eine Ergänzung zum Meldesystem dar und unterstützt insbesondere kleine Unternehmen bei der Bereitstellung von Rechnungsdaten an die Finanzverwaltung. Um das zu erreichen, sollten die bestehenden Rechnungseingangsplattformen nachgenutzt und weiter ausgebaut werden.

Aufgrund der aktuell in Deutschland existierenden unterschiedlich erfolgreichen Verfahren zur elektronischen Rechungslegung würde ein dezentrales Clearance-Modell mittels zertifizierter Dienstleister gegenüber einem zentralen Clearance-Modell (analog zu Italien) deutliche Vorteile bieten. Hier könnten zuverlässige bestehende Verfahren lizensiert und in das dezentrale System eingebunden werden. Diese Lösung ermöglicht den Teilnehmenden den Rechnungsaustausch in Echtzeit, ohne dabei von einem zentralen System abhängig zu sein. Dadurch wird die IT der Finanzverwaltung entlastet und die Ausfallsicherheit erhöht. Zudem wird hierdurch der Aufbau eines Single-Point-of-Failure vermieden. In einem dezentralen System werden die steuerrelevanten Daten in Echtzeit parallel zum Rechungsübertragungsprozess an den Rechnungsempfänger und an die Systeme der Finanzverwaltung übertragen. In diese Richtung gehen im Moment auch die französischen Überlegungen zur Einführung eines Clearance-Modells.

Das Peppol-Netzwerk als notwendiger Bestandteil eines Clearance-Modells

Beim Aufbau eines Clearance-Modells kann dem von der EU geförderten Peppol-Netzwerk eine entscheidende Rolle zukommen. Peppol erlaubt bereits heute den zuverlässigen, sicheren und etablierten Austausch von unterschiedlichsten Geschäftsdokumenten. In Zukunft ist es denkbar, Peppol für den Austausch von Meldedaten mit der Finanzverwaltung zu standardisieren und dies mit entsprechenden Rahmenwerken festzulegen. Aus diesem Grund erhielt Peppol vom IT-Planungsrat die Einstufung als „strategisch wichtig“ für die öffentliche Verwaltung. Eine mögliche Herangehensweise an ein Umsatzsteuer-Meldesystem besteht in der Verbindung aller hierzulande bereits aufgebauter Strukturen mit dem Peppol-Netzwerk, welches als zentraler Knotenpunkt dient. Eine Darstellung ist in der unten stehenden Abbildung ersichtlich.

Abbildung: Verknüpfung eines Umsatzsteuer-Meldesystems mit Peppol und bestehenden Strukturen

Mit Peppol als zukunftsfähiger Infrastruktur im Rahmen elektronischer Meldesysteme wird auch die wichtige  Möglichkeit für einen grenzüberschreitenden Dokumentenaustausch mit einem hohen Maß an Kompatibilität geschaffen. Die dabei anfallenden Anforderungen an den Datenschutz lassen sich mittels Zertifizerung aller Teilnehmer und einer verpflichtenden Nutzung der aktuellen Kommunikationsstandards einhalten. Zusätzlich kann der Inhalt elektronischer Dokumente systematische Kontrollen durchlaufen, um eine hohe Datenqualität zu garantieren. Nach Eingang eines Dokuments wird eine Empfangsbestätigung quittiert, um ein Monitoring der Übertragung zu ermöglichen. Außerdem bietet Peppol über die verschiedenen Optionen der Access- und Exit-Points (in der Abbildung: AP) als Schnittstellen zum Peppol-Netzwerk auch die Einbindung bestehender Systeme und Strukturen sowohl aufseiten der Verwaltung (z. B. ZRE, OZG-RE) als auch der Wirtschaft. Damit können Daten effizient nachgenutzt und ganzheitliche Optimierungen im Rahmen der Financial Supply Chain realisiert werden.

Ausblick: Umsetzung durch Ineinandergreifen von E-Rechnung und Meldesystem

Bereits bei Einführung der E-Rechnung wurde deutlich, dass für eine erfolgreiche Umsetzung eines derartigen Vorhabens eine enge Zusammenarbeit sowohl innerhalb der Bundesverwaltung (ministerienübergreifend) als auch mit den Ländern, der Wirtschaft und Verbänden erforderlich ist.

Die größte Veränderung ist die obligatorische Pflicht zur elektronischen Rechnungslegung und -übermittlung. Dies impliziert Anpassungsbedarfe in der Wirtschaft, die seitens der Legislative unterstützt und möglichst gering gehalten werden sollten. Die eigentliche Meldepflicht ist dann letztlich „nur“ die Durchsetzung der heute bereits in der Wirtschaft bestehenden Verpflichtung zur Umsatzsteuermeldung und sollte auch im Interesse der Unternehmen sein. Wichtig ist aber, dass im Rahmen der Einführung des Meldesystems nicht nur die fiskalischen Interessen zur Sicherung des Steueraufkommens berücksichtigt werden, sondern durch das Meldesystem auch für die Wirtscahft ein erkennbarer Nutzen gestiftet wird – wie z. B. durch eine automatisierte Umsatzsteuermeldung oder die angeführte Rechnungsarchivierung.

Trotz des zunächst hohen Erfüllungsaufwands einer umfassenden E-Rechnungspflicht ist zu erwarten, dass sich die Investitionen auszahlen werden. Rechnungen sind wichtige Dokumente mit unterschiedlichen Einflüssen auf nahezu alle Geschäftsprozesse von Verwaltungen und Unternehmen. In Zukunft sollen weitere Digitalisierungsprojekte, etwa die fast vollständige Automatisierung der finanziellen Lieferketten oder die Vereinfachung öffentlicher Ausschreibungs- und Beschaffungsprozesse und somit wichtige Beiträge zur Digitalisierung der Verwaltung und Wirtschaft folgen – verbunden auch mit entsprechenden Einsparungspotenzialen.

Dies ist ein Beitrag von Bernhard Alvensleben und Dr. Donovan Pfaff.